Программа "Развитие дорожного хозяйства Астраханской области"

1. Общие положения, основание для разработки  государственной программы 

Автомобильные дороги имеют важное значение для социально-экономического развития Астраханской области. Они связывают обширную территорию области с зарубежными странами и соседними субъектами Российской Федерации, обеспечивают жизнедеятельность всех городов и населенных пунктов, в которых проживает свыше 1 млн чел., определяют возможности развития муниципальных образований, по ним осуществляются самые массовые автомобильные перевозки грузов и пассажиров. Сеть автомобильных дорог обеспечивает доступ к ресурсам, снижая транспортные издержки для многих отраслей и расширяя производственные возможности экономики региона в целом.

Благодаря уникальному географическому положению в дельте реки Волги на побережье Каспийского моря в непосредственной близости к крупнейшим портам прикаспийских государств Астраханская область стала воротами в Россию, через которые проходит существенная доля международных грузов страны, включая экспорт продукции российских предприятий и поставки в Россию импортных товаров, машин и оборудования. На территории Астраханской области у с. Караозек расположен загруженный сухопутный пограничный переход через государственную границу Российской Федерации с Республикой Казахстан, обслуживающий международные автомобильные перевозки.

В общем объеме транспортной работы в Астраханской области удельный вес автомобильных перевозок постоянно увеличивается, что свидетельствует о повышении конкурентоспособности автомобильного транспорта и переориентации ряда отраслей экономики на автотранспортные перевозки. В условиях роста конкуренции предприятия для сокращения издержек минимизируют складские запасы, поэтому возникает потребность в транспортировке грузов небольшими партиями, но в более жесткие сроки, обеспечить которые может только автотранспорт.

В настоящее время большинство предприятий всех отраслей экономики Астраханской области, а также значительная часть населенных пунктов не имеют других подъездных путей, кроме автомобильных дорог, что предопределяет безальтернативное использование автомобильного транспорта.

За последние годы значение автомобильных дорог существенно возросло. Это связано как со значительным повышением спроса на автомобильные перевозки в условиях роста промышленного и сельскохозяйственного производства, увеличения объемов строительства, расширения международной торговли и развития сферы услуг, так и с изменением образа жизни людей, для которых автомобиль стал необходимым средством передвижения.

В регионе активно развиваются как традиционные отрасли промышленности (газо-, нефтедобывающая), агропромышленного комплекса, строительства, туризма и торговли, так и высокотехнологичные производства, такие как судостроение, нефтехимия, целлюлозно-бумажная промышленность, которые во многом ориентированы на обслуживание автотранспортом.

В современных условиях от состояния автомобильных дорог зависит себестоимость товаров и услуг, производительность труда, конкурентоспособность и эффективность работы многих отраслей экономики Астраханской области. В свою очередь, развитие дорожной сети определяет скорость и интенсивность обмена товарами и услугами, возможность освоения новых территорий и ресурсов, способствует повышению инвестиционного потенциала региона и росту качества жизни населения.

Для выполнения перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2012 года № Пр-340 и Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года, утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации от 31 января 2013 года № 404п-П13, необходимо принять меры, направленные на развитие сети автомобильных дорог, обеспечивающие в ближайшее десятилетие увеличение объемов их строительства и реконструкции по сравнению с периодом 2003 - 2012 годов.

Решение задачи возможно только в условиях реализации инновационного сценария, предусмотренного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, при опережающем росте инвестиций в развитие дорожного хозяйства. Объем инвестиций в дорожный комплекс из бюджета Астраханской области должен быть на уровне не менее 1 % валового регионального продукта Астраханской области (в 2012 году - 0,16 % валового регионального продукта Астраханской области).

Согласно положениям Транспортной стратегии Российской Федерации  на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 № 1734-р (далее – Транспортная стратегия Российской Федерации), развитие дорожной сети должно соответствовать темпам социально-экономического развития России и обеспечивать потребность в перевозках в соответствии с ростом автомобилизации. Однако в настоящее время социально-экономическое развитие России во многом сдерживается из-за нарастающих ограничений при эксплуатации автомобильных дорог, основными из которых являются исчерпание пропускной способности и высокая степень износа значительной части дорог, отставание в развитии автомобильных магистралей в составе международных транспортных коридоров.

Именно поэтому особое значение приобретают мероприятия, направленные на сохранение и развитие существующей сети дорог, улучшение транспортно-эксплуатационных качеств дорожной сети и повышение безопасности движения, улучшение технических показателей, определяющих пропускную способность автомобильных дорог, ликвидацию транспортной дискриминации жителей населенных пунктов Астраханской области.

Кроме того, на федеральном уровне необходимо пересмотреть нормы проектирования строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования с низкой интенсивностью движения, предусматривающие удешевление стоимости строительства 1 км автомобильной дороги.

Государственной программой предлагается реализовать мероприятия в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Астраханской области, а также субсидировать мероприятия в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения.

До введения в действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24.12.91 № 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» автомобильные дороги, расположенные в Российской Федерации, делились на федеральные и региональные.

Введение в действие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003          № 131-ФЗ и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 № 184-ФЗ, предусматривающих разграничение ответственности за состояние и развитие автомобильных дорог между органами государственной власти различных уровней и местного самоуправления, потребовало принятия новой классификации автомобильных дорог.

В целях приведения структуры дорожной сети, системы управления и финансирования автомобильных дорог общего пользования в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации в области разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления была разработана новая классификация автомобильных дорог, предусматривающая переход от двухуровневой к трехуровневой дорожной сети, включающей помимо дорог федерального и регионального значения муниципальные дороги общего пользования, которые дополняют действующую сеть автомобильных дорог общего пользования.

Согласно классификации автомобильные дороги общего пользования классифицированы по принадлежности на автомобильные дороги:

- относящиеся к собственности Российской Федерации (автомобильные дороги федерального значения);

- относящиеся к собственности субъектов Российской Федерации (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, за исключением автомобильных дорог федерального значения);

- относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения), включая относящиеся к собственности: поселений (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов); муниципальных районов (автомобильные дороги, расположенные между населенными пунктами, а также вне границ населенных пунктов в границах муниципальных районов); городских округов (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов, а также между населенными пунктами);

- относящиеся к частной и иным формам собственности.

Государственной программой предусмотрены мероприятия по улучшению транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, которое определяется техническими, технико-эксплуатационными показателями, уровнем инженерного оборудования, обустройства и содержания. Основными техническими показателями, определяющими пропускную способность, скорость, безопасность и удобство движения по дорогам области, являются тип дорожной одежды, ширина и состояние проезжей части, ширина земляного полотна, величина радиусов кривых и продольных уклонов.

Государственной программой предусмотрены также мероприятия по ликвидации разрывов и «узких мест», а именно: строительство и реконструкция мостов и путепроводов. В соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации под термином «узкое место» следует понимать участок автомобильной дороги или искусственное сооружение на ней, имеющие меньшую пропускную способность относительно остальных участков этой же дороги.

При подготовке государственной программы использованы принципы развития дорожного хозяйства Российской Федерации, изложенные в Транспортной стратегии Российской Федерации.

Правовую основу государственной программы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты Российской Федерации и Астраханской области, регламентирующие вопросы развития дорожного хозяйства.

2. Общая характеристика сферы реализации государственной программы

В Астраханской области по состоянию на 01.01.2014 протяженность автомобильных дорог общего пользования составляет 6123,702 км, из которых протяженность дорог федерального значения – 573,800 км (9,37 %), регионального и межмуниципального значения – 2210,202 км (36,09 %), местного значения – 3339,7 км (54,54 %).

Из общей протяженности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения 1630,859 км имеют усовершенствованное покрытие, 432,018 км автодорог имеют покрытие переходного типа и 147,325 км - грунтовое покрытие.

На автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения  Астраханской области эксплуатируется 192 моста и путепровода общей  протяженностью 19091,842 пог. м. Большая часть мостовых сооружений является железобетонной (149 ед.). Оставшиеся  мосты – металлические (34 ед.) и деревянные (1 ед.).

В Астраханской области имеется 17 паромных переправ на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения. Остальные паромные переправы относятся к муниципальному или частному ведению.

В настоящее время одним из наиболее существенных инфраструктурных ограничений является несоответствие уровня развития автомобильных дорог темпам социально-экономического развития Астраханской области. Высокие темпы роста спроса на автомобильные перевозки, численности автотранспортных средств и уровня автомобилизации не сопровождаются соответствующими темпами развития дорожной сети.

Одним из основных факторов, повлиявших на ухудшение состояния сети региональных автодорог, стал отказ в 2000-е годы от целевого финансирования дорожного хозяйства.

Технологические ограничения и высокая стоимость мероприятий не позволят решить проблему приведения сети региональных автодорог в нормативное состояние в сроки бюджетного планирования. Учитывая приоритетность обеспечения социальных благ путем повышения транспортной доступности для населения Астраханской области, улучшения инвестиционного климата мероприятиями, обеспечивающими транзитную привлекательность Астраханской области  для российских и иностранных автоперевозчиков, решение накопившихся проблем предполагается в рамках государственной программы.

В частности, приоритетами реализации государственной программы являются мероприятия по улучшению состояния покрытия существующих дорог, обеспечению безопасности проезда  путем ликвидации очагов дорожно-транспортных происшествий, установки ограждающих устройств и дорожных знаков.

Особое внимание уделено ликвидации транспортной дискриминации для 125 населенных пунктов, не имеющих круглогодичных связей по автодорогам с твердым покрытием. При реализации мероприятий государственной программы Астраханской области будут предоставляться субсидии из федерального бюджета из расчета 10 млн руб. на 1 км дороги.

Строительство будет сосредоточено на завершении начатых в прежние годы объектов. При этом ежегодные лимиты определяются из условий максимальной эффективности вкладываемых средств с учетом пуска очередей и решения конкретных задач.

Уровень развития автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения не в полной мере отвечает потребностям населения и экономики Астраханской области. Это связано со следующими причинами:

- низким техническим уровнем автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения – 26,21 % от общей протяженности этих дорог имеют покрытия переходного типа и грунтовые покрытия;

- исчерпанием пропускной способности ряда автомобильных дорог на подходах к городским округам и крупным населенным пунктам, что не позволяет обеспечить выполнение требований к комфорту и безопасности участников дорожного движения;

- доля автомобильных дорог общего пользования регионального и (или) межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, составляет 32,3 %, остальные дороги нуждаются в неотложном проведении работ по реконструкции или ремонту;

- на территории Астраханской области имеются железнодорожные переезды, находящиеся в одном уровне с автодорогами, что вызывает риски дорожно-транспортных происшествий, потери времени и ухудшение условий движения автотранспорта и пешеходов;

- низким уровнем инженерного оборудования и обустройства автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения (пешеходные переходы, тротуары, технические средства организации движения, элементы системы освещения и т.д.);

- около 90% мостов на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения построены в 1970-1980 годах, вследствие длительного недофинансирования дорожной отрасли были пропущены нормативные межремонтные сроки. В настоящее время 12 мостов находятся в аварийном состоянии, около 32,39 % обследованных мостов нуждаются в реконструкции, ремонте (капитальном ремонте);

- подвижной состав региональных паромных переправ никогда не обновлялся, возраст паромов более 25 лет. В связи  с повышением требований к безопасности речных перевозок паромы требуют капитальной модернизации, замены и усовершенствования для работы в ледовых условиях. Кроме того, русла водотоков оказывают разрушающее воздействие на грунтовые причальные сооружения, которые требуют капитальной модернизации;

- 125 сельских населенных пунктов Астраханской области (28,94 % от их общего количества) не обеспечены постоянной круглогодичной связью с дорожной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием, из них 50 населенных пунктов имеют население более 100 человек. Из-за отсутствия дорог с твердым покрытием жители указанных населенных пунктов в весенний и осенний периоды не имеют доступа к социальным объектам и услугам;

- высоким уровнем аварийности на дорогах Астраханской области, в том числе с сопутствующими дорожными условиями. В 2013 году в Астраханской области произошло 64 дорожно-транспортных происшествия по дорожным условиям, в 2012 году - 94. Наибольшее количество дорожно-транспортных происшествий совершается на участках автомобильных дорог в границах населенных пунктов и на одноуровневых пересечениях автомобильных дорог и железных дорог.

Несмотря на увеличение объемов финансирования автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в последние годы, имеющихся средств недостаточно для ликвидации недоремонта, проведения реконструкции и нового строительства, выполнения полного комплекса работ по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог в соответствии с нормативами.

Требуется строительство объездных дорог в обход городов, особенно областной столицы – города Астрахани, и транспортных развязок и пересечений автомобильных дорог в разных уровнях, а также координация развития региональных или межмуниципальных автомобильных дорог совместно с дорогами местного значения.

В дорожном хозяйстве Астраханской области еще не нашли применения механизмы государственного-частного партнерства, позволяющие привлечь частные инвестиции в строительство (реконструкцию) и эксплуатацию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них.

Однако строительство платных автомобильных дорог в Астраханской области в настоящее время неэффективно. Это объясняется относительно невысокими транспортными потоками, достаточными для развития масштабной инфраструктуры дорожного сервиса, и сложными природными условиями (большое количество водотоков и заливных территорий в период паводка определяет необходимость строительства дорогостоящих искусственных дорожных сооружений - мостов), приводящими к большим затратам на строительство в условиях низкой окупаемости, что исключает интерес бизнеса к сооружению платных дорог.

В регионе действует Закон Астраханской области от 01.09.2010                   № 46/2010-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Астраханской области», позволяющий привлекать бизнес-инвестиции не только на этапе строительства (реконструкции) объектов, но и на стадии их эксплуатации (содержания). Указанный закон создает уникальные возможности для взаимодействия государственных и частных структур. 

Низкие показатели транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети накладывают серьезные ограничения на развитие всех отраслей экономики Астраханской области, поскольку на транспортные издержки приходится от 10 до 30%  себестоимости многих видов товаров и услуг (в промышленности доля автотранспортных издержек составляет около 10-15%, в строительстве - до 20%, в сельском хозяйстве и торговле - до 30%).

Недостаток автомобильных дорог в сельской местности сдерживает рост сельскохозяйственного производства, снижает доступность для сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг, не позволяет ликвидировать отставание сельских поселений от городских по уровню и условиям жизнедеятельности.

Отсутствие или низкое качество дорожной сети приводит к сворачиванию сельскохозяйственного производства, оттоку населения из сельской местности. Затраты на перевозки по грунтовым дорогам увеличиваются в 3-4 раза по сравнению с перевозками по дорогам с усовершенствованным покрытием.

На перспективу прогнозируется повышение роли автомобильных дорог Астраханской области в транспортной системе России. Это связано с несколькими факторами:

- существенным ростом объемов международных перевозок, проходящих через морские порты и сухопутный пограничный переход, в связи с увеличением товарообмена между странами;

- развитием новых направлений транспортных коридоров, проходящих по территории Астраханской области: «Север-Юг», формирующий каркас, связывающий Россию со странами Закавказья и Ближнего Востока, и «Запад-Восток», связывающий страны восточной, юго-восточной Европы, Закавказья со странами Средней Азией, Казахстаном и Китаем;

- ростом спроса на услуги транспортно-дорожного комплекса Астраханской области за счет развития отраслей экономики.

Перечисленные процессы будут сопровождаться существенным изменением структуры грузоперевозок, связанным с развитием логистических принципов организации производства и распределения, с расширением дистрибутивных сетей, оптимизацией сетевых систем регулярной доставки товаров небольшими партиями, что приведет к повышению спроса на автомобильные перевозки грузов.

На перспективу в структуре грузооборота морских портов Астраханской области значительно возрастет объем генеральных грузов, что повлечет за собой увеличение объемов перевозок портовых грузов на автотранспорте. Наиболее существенную роль автотранспорт играет в перевозках контейнерных, накатных и рефрижераторных грузов. Увеличение объемов перевозки портовых грузов на автотранспорте приведет к существенному росту интенсивности движения на автодорожных подходах к портам и дорожной сети, обеспечивающей выход на федеральные автодороги.

Повышение доходов населения Астраханской области будет способствовать росту уровня автомобилизации.

На протяжении последних лет наблюдается тенденция роста пассажиропотоков между Россией и странами Азии, активизируются экономические и культурные связи, образован Таможенный союз, поэтому значительно увеличивается поток автомобилей, следующих из Азии в Европу через Астраханскую область. Для удовлетворения растущего спроса на автомобильные перевозки необходимо обеспечить развитие дорожной сети, направленное на повышение пропускной способности и улучшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, снижение аварийности и сокращение удельных расходов автотранспорта.

В связи с этим возникла необходимость разработки государственной программы.

Комплексный подход к решению проблем дорожного комплекса Астраханской области в рамках государственной программы позволит в основном преодолеть инфраструктурные ограничения экономического роста в период реализации государственной программы, обеспечить сбалансированное развитие транспортной системы и удовлетворить возрастающий спрос на транспортные услуги. Возможны два варианта решения проблем в сфере дорожного комплекса Астраханской области. Первый вариант предусматривает развитие дорожного комплекса Астраханской области как самостоятельной системы. Особенность первого варианта заключается в отсутствии координации развития инфраструктуры всех уровней на территории Астраханского региона. К основным рискам реализации данного варианта можно отнести неопределенность объемов частных инвестиций с возможным прекращением финансирования и неправильным выбором приоритетных направлений инвестирования. Кроме того, при отсутствии поддержки из федерального бюджета возрастают риски, обусловленные ухудшением экономической ситуации в Астраханской области.

Такой вариант малоэффективен, поскольку вложение средств будет осуществляться только в коммерчески эффективные инвестиционные проекты, что приведет к дальнейшему обострению проблем, связанных с несистемным развитием дорожного хозяйства Астраханской области.

Второй вариант решения проблем предполагает разработку мероприятий по развитию дорожного комплекса на основе программно-целевого подхода, предусматривающего:

комплексный характер решаемой проблемы, что обусловлено, с одной стороны, сложной структурой дорожного хозяйства, объединяющей в единую систему его отдельные элементы, влияющие на развитие транспортного комплекса в целом, с другой стороны, его особой ролью как инфраструктурной отрасли, обеспечивающей условия для экономического роста и повышения качества жизни населения;

концентрацию ресурсов на приоритетных задачах, направленных на решение системной проблемы в целом;

реализацию механизмов государственной поддержки, управления и координацию действий участников государственной программы;

увязку приоритетов развития федеральных транспортных систем Астраханской области, столицы региона – города Астрахани и иных муниципальных образований Астраханской области.

Государственная программа представляет собой систему взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей социально-экономического развития Астраханской области.

Реализация государственной программы сопряжена с рядом макроэкономических, социальных, финансовых и иных рисков, которые могут привести к несвоевременному или неполному решению задач государственной программы, нерациональному использованию ресурсов, другим негативным последствиям. К таким рискам следует отнести:

сокращение финансирования из бюджетов всех уровней, которое влияет на возможность реализации инвестиционных проектов развития дорожного комплекса;

недостаточную гибкость, а также длительность процедур внесения изменений в федеральные программы, учитывающих корректировку объемов финансирования из средств бюджетов всех уровней;

несвоевременное принятие нормативных правовых актов, длительность и сложность проведения согласований, процедур государственной экспертизы, которые будут сдерживать реализацию проектов по развитию дорожной инфраструктуры, в первую очередь в части землепользования, привлечения частных инвестиций и реализации проектов государственно-частного партнерства, развития конкурентного рынка;

несбалансированное распределение финансовых средств по мероприятиям государственной программы в соответствии с ожидаемыми конечными результатами государственной программы.

Анализ преимуществ и рисков представленных вариантов решения проблемы позволяет сделать вывод о предпочтительности второго варианта с использованием программно-целевого метода, направленного на создание условий для формирования современного дорожного комплекса Астраханской области.

В условиях реформирования бюджетного процесса программно-целевой метод решения указанных проблем позволит:

- улучшить транспортно-эксплуатационное состояние и качество содержания автомобильных дорог за счет снижения доли региональных автодорог, не отвечающих нормативным требованиям, что, в свою очередь, приведет к снижению количества дорожно-транспортных происшествий из-за сопутствующих дорожных условий, комфортности передвижения транспортных средств;

- соблюдать нормативные сроки ремонта и капитального ремонта дорожной сети, перейти к ликвидации основных очагов дорожно-транспортных происшествий;

- повысить технические характеристики региональных автодорог, которые, в свою очередь, позволят увеличить нагрузки на ось транспортных средств и, соответственно, объем грузоперевозок, снять вопрос введения временного ограничения движения по автодорогам, которое невыгодно для всех отраслей экономики Астраханской области;

- частично ликвидировать транспортную дискриминацию населения, т.е. уменьшить число населенных пунктов Астраханской области, не имеющих круглогодичной связи с дорожной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием;

- повысить эффективность организаций, работающих на рынке дорожных работ;

- создать конкурентную среду на рынке дорожных работ, в том числе за счет привлечения предприятий малого бизнеса;

- снизить процент износа основных фондов предприятий отрасли, привлечь высокопроизводительную и технологичную технику и оборудование.