Артем Кириленко, замглавы Сургута: «Для того, чтобы выстроить полноценную межмуниципальную работу, необходимо помимо федеральной стратегии учитывать еще и все нюансы межмуниципального взаимодействия во всех остальных законах. Это и Градостроительный кодекс, где косвенно есть все инструменты, чтобы упорядочить градостроительную политику внутри агломерации. Это и межбюджетные отношения, и другие законы, которые так или иначе влияют на работу администраций муниципальных образований. Нашим жителям и бизнесу было бы гораздо удобнее, если бы правила (стоимость аренды земельных участков, субсидии и проч.) в муниципалитетах, входящих в агломерацию, были бы общими. Сейчас разница есть. Синхронизация этих правил – одна из задач, которая сейчас стоит перед администрациями муниципалитетов»

23 мая, в «Сретенском клубе в Югре» пойдет речь об агломерациях как перспективной формы пространственного развития регионов. Своим видением темы и практическим опытом работы по созданию агломерации с центрами в Сургуте и Нефтеюганске поделится заместитель главы  города Сургута, председатель координационного совета агломерации Сургут-Нефтеюганск Артем Михайлович Кириленко.

В своем докладе он остановится на правовой стороне развития агломераций, в том числе на необходимости ее совершенствования и доработки, на преимуществах, которые дает жителям территории такое межмуниципальное объединение, и связанных с этим проблемах. На конкретном примере создания агломерации Сургут-Нефтеюганск А. Кириленко расскажет об уже пройденных этапах, о различных аспектах взаимодействия между территориями, планах по совершенствованию этого взаимодействия, опыте создания других агломерация в России.

ДОКЛАД

Крупная городская агломерация Сургут-Нефтеюганск: перспективы развития (тезисно)

Теория

Под городской агломерацией стоит понимать различные формы взаимодействия между муниципальными образованиями, среди которых обязательно присутствует городской округ или муниципальный район, вокруг которого для координации решения вопросов местного значения объединяются смежные муниципальные образования. В то же время возможно создание полицентрических агломераций, где центрами выступает несколько различных по степени экономического развития городов.

Ключевой характеристикой городской агломерации является решение вопросов ее развития на договорной основе, когда муниципальные образования-участники агломерации самостоятельно определяют направления и формы решения вопросов местного значения, принимают сквозные планы, модельные механизмы и решения, используемые всеми участниками агломерации. Так, например, внедрение единой транспортной карты оплаты проезда для использования в городе и пригородных поселках потребует принятия совместного решения о взаимном пользовании технологической инфраструктурой карты оплаты проезда. При этом такое пользование будет иметь изначально консенсуальный характер (договоренности).

Ключевыми процессами, связанными с формированием городских агломераций. являются:

- маятниковая трудовая миграция населения из смежных территорий в города;

- формирование в пригородных территориях развитой экономической и социальной инфраструктуры;

- сквозное планирование развития транспорта и дорожной сети городов и смежных населенных пунктов, в том числе развитие сквозных транспортных маршрутов;

- стандартизация благоустройства на территориях городов и смежных населенных пунктов;

- доступность и единство принципов медицинского обслуживания жителей вне зависимости от места проживания;

- единая культурная политика: событийное наполнение и синхронизация планирования;

- внедрение единых стандартов и решений «Умного города» в городах и смежных населенных пунктах.

Для управления агломерационным развитием необходимо учитывать следующие обстоятельства:

- различия в возникновении и формально-юридическом оформлении агломераций;

- необходимость синхронизации документов стратегического планирования всех видов, принимаемых в муниципальных образованиях, входящих в городские агломерации;

- введение нового документа стратегического планирования - комплексного плана - программы развития городских агломераций, устанавливающего общие для всех муниципальных образований цели и задачи развития;

- целесообразность развития агломерационного подхода в осуществлении на территории городских агломераций мероприятий национальных проектов и региональных проектов;

- возможность установления в городских агломерациях единых стандартов и рамочных норм осуществления полномочий, исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг в сферах транспорта, культуры, здравоохранения, социального обслуживания, образования, торговли, благоустройства, градостроительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства, дорожной деятельности.

В настоящее время городские агломерации не урегулированы в законодательстве как самостоятельное управленческое явление, в связи с чем реальное управление агломерацией осуществляется путем принятия пусть согласуемых между собой, но самостоятельных муниципальных актов. Такое обстоятельство влечет отсутствие единых приоритетов управления, что может привести к рассинхронизации действий муниципальных образований-участников агломераций. 

Законодательные основы развития агломераций

Начиная с 2003 года (с принятия 131-ФЗ) административно-территориальные изменения все больше касались территорий городских агломераций, в состав которых включались городские и сельские поселения; в период 2003 – 2007 г данный тип преобразований получил широкое распространение в Московской, Ростовской, Тульской, Челябинской областях;

В 2008 году Правительство РФ утверждает «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», в соответствии с которой крупные городские агломерации должны стать важной частью долгосрочной стратегии развития России и сделать экономику России конкурентоспособной на мировом рынке;

Последующее развитие основной идеи Концепции получили в ряде проектов документов, которые официально так и не были приняты. Речь идет о проекте постановления Правительства РФ 2010 года о развитии каркаса системы расселения страны, в котором предполагалось создание 20 крупных агломераций на базе муниципальных образований-миллионников, а также о «дорожной карте» развития агломераций;

В Указе Президента РФ от 16.01.2017 №134 закладываются основы государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года, дальнейшее развитие процесса урбанизации;

В утвержденном Правительством РФ 22.11.2018 прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года предусматриваются шаги по качественной трансформации структуры рабочей силы и динамики производительности труда;

В 2019 утверждается Правительством РФ Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025;

Подготовленный в 2020 Минэкономразвитием РФ проект федерального закона «О городских агломерациях» представляет значительный шаг вперед в этом направлении, Сургут вносил свои предложения в проект. Закон до сих пор не утвержден;

В октябре 2021 Правительство РФ утвердило перечень стратегических инициатив-проектов, направленных на повышение качества жизни и гибкости российской экономики. Проект «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» должен создать условия для развития 40 крупных агломераций, а также для развития опорных населенных пунктов сельских территорий. Предполагается создать Единый институт пространственного планирования для создания условий для устойчивого пространственного развития. 

Проблематика

20 мая 2021 года на общем собрании Общероссийского Конгресса муниципальных образований (далее- ОКМО), Президентом Конгресса Виктором Борисовичем Кидяевым и Председателем Палаты городов-центров субъектов РФ ОКМО, главой города Красноярска Сергеем Ереминым была озвучена концепция правового регулирования городских агломераций.

В программном докладе Виктор Кидяев отметил, что сегодня актуализируется проблема синхронного развития крупных городов и прилегающих территорий, это вопрос будущего нашей страны. Фактически сформировано около сорока городских агломераций, поэтому необходимо провести работу по урегулированию в законодательстве правового статуса городских агломераций. Закон должен дать возможность создавать и управлять агломерациями на межмуниципальной договорной основе. Это позволит сделать агломерации магнитом для притяжения экономических проектов не только в городе-ядре, а на всей территории агломерации. В профильном докладе о развитии городских агломераций Сергей Еремин заявил, что важно встроить агломерации в механизмы бюджетирования на федеральном и региональном уровне. Там, где это возможно – нужно вписать агломерации в региональные проекты, чтобы социально-экономический эффект рассчитывался не только по городам, но и по смежным территориям.

Такой подход к планированию важен для развития территорий и реализации прав местного самоуправления.

Общероссийский Конгресс муниципальных образований приводит концепцию развития правового статуса городских агломераций.

Особо значима такая рассинхронизация в случае бюджетного процесса, что может привести к снижению расходов на агломерационные проекты.

Городские агломерации должны иметь документы, определяющие планирование и управление ими:

- паспорт городской агломерации;

- схему городской агломерации;

- комплексный план - программу развития городской агломерации.

Паспорт городской агломерации включает в себя географическое, экономическое, социальное, демографическое, транспортное, экологическое описание городской агломерации. Паспорт будет играть не только информационную роль, но и определять основные задачи и вызовы, с которыми сталкивается агломерация.

Схема городской агломерации представляет собой укрупненную (объединенную) схему территориального и градостроительного планирования всех муниципальных образований-участников городской агломерации.Это позволит установить общий каркас инфраструктурного развития.

Комплексный план-программа развития городской агломерации представляет собой документ стратегического планирования особого типа, определяющий общие направления социально-экономического развития муниципальных образований-участников городских агломераций. При этом комплексный план-программу развития городской агломерации целесообразно составлять на среднесрочную перспективу в 5 лет, что позволит увязать реализацию проектов развития с экономическим циклом, выявить устойчивые тенденции и провести оценку результатов.

Важнейшим вопросом развития городских агломераций является специальная государственная поддержка агломерационных проектов, являющихся по своей природе проектами межмуниципального сотрудничества. Особенно явно это становится в рамках привлечения частных инвестиций, когда регион может брать на себя гарантийные или финансовые обязательства, а муниципальные образования, в интересах которых реализуется проект, выступают как равноправные стороны отношений с частными партнерами.

Актуальным способом учета агломерационного фактора в развитии страны может стать учет сложившихся и складывающихся агломераций в рамках реализации национальных проектов на уровне исполнения региональных проектов, когда общенациональные цели формируются в целом по стране, а в регионах, помимо прочего, выделяется и вклад агломераций в достижение национальных целей.

Управление агломерацией и эффективной обратной связи

Важнейшим вопросом является проведение оценки развития городских агломераций. Для этого целесообразно проводить на ежегодной основе независимую оценку путем сбора данных официальной статистики, ведомственных данных, опросов. Организация какой оценки должна осуществляться и КЕМ?.

Не менее важным вопросом остается бюджетное планирование внутри городской агломерации. Для этого необходимо принятие и разработка совместного документа - основных направлений бюджетной политики городской агломерации - с учетом которого разрабатываются местные бюджеты участников агломерации.

Важны вопросом является подготовка совместных муниципальных правовых актов. Необходимо определить, какой орган наделить полномочием по разработке таких актов должна быть.

Проекты совместных муниципальных правовых актов направляются в представительные органы муниципальных образований-участников городских агломераций и подлежат первоочередному рассмотрению.

Совместные муниципальные правовые акты городских агломераций содержат правила организации деятельности органов местного самоуправления по единообразному решению вопросов местного значения в муниципальных образованиях-участниках агломерации.

Совместные муниципальные правовые акты городских агломераций утверждаются решениями органов местного самоуправления в один день и имеют единые выходные реквизиты.

Муниципальные образования, граничащие с участниками городских агломераций, должны иметь право войти в состав городской агломерации, подписав агломерационное соглашение и распространив на себя действие совместных муниципальных актов.

Для предоставления жителям городских агломераций услуг и проведения работ могут создаваться межмуниципальные хозяйственные общества, в которых участвуют все муниципальные образования-участники городских агломераций. Хозяйственные общества городских агломераций действуют в соответствии с действующим гражданским законодательством.

Для развития городских агломераций как особого механизма управления развитием территорий потребуется формирование нового набора полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на взаимное согласование и обязательный учет мнения всех участников работы по подготовке управленческих решений. Это напрямую связано с сохранением самостоятельности муниципальных образований, образующих городскую агломерацию.

Финансовое направление

С 02.08.2019 года введена новая статья в БК РФ о горизонтальных субсидиях, но практики применения в созданных агломерациях пока нет.

Бюджетный кодекс РФ (введена ст.142.3 – 02.08.2019 № 307-ФЗ), изменения в части межбюджетных трансфертов- «горизонтальные субсидии»

«Статья 142.3. Субсидии бюджетам муниципальных образований из местных бюджетов

1. В случаях и порядке, предусмотренных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, бюджетам других муниципальных образований могут быть предоставлены субсидии из бюджета муниципального образования в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

2. Цели и условия предоставления указанных в настоящей статье субсидий устанавливаются соглашениями между местными администрациями, заключаемыми в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования, из бюджета которого предоставляется субсидия.»

Вывод: введена возможность предоставления «горизонтальных» субсидий между местными бюджетами. Случаи и порядки предоставления «горизонтальных» субсидий должны утверждаться решениями представительных ОМСУ. Цели и условия предоставления устанавливаются Соглашениями между администрациями ОМС.

Требуется дальнейшая проработка нормативной базы.

Из основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и плановый период 2024-2025 года, утвержденный Минфином РФ:

«В целях концентрации ресурсов для регионального инфраструктурного развития будут реализованы меры стимулирования развития агломераций, включающие:

- нормативное регулирование заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры;

- введение механизма горизонтальных субсидий между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований (в т.ч. для совместного развития инфраструктуры);

- расширение прав субъектов РФ по установлению дифференцированных нормативов отчислений от отдельных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, одной из сторон которых являются городские округа.» (стр.56 ОНБНиТТП).

Требуется мониторинг данного документа и публичности процессов, заложенных Минфином РФ.

Стратегия пространственного развития

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года отмечает, что в России сформировалось около 40 крупных городских агломераций (общее население агломерации от 500 тыс. человек до 1 млн человек) и крупнейших городских агломераций (общее население агломерации – свыше 1 млн человек), в большинстве из которых численность населения с начала 2000-х годов устойчиво возрастает и в настоящее время превысила 73 млн. человек. Куда входит и город Сургут.

Понятие (закреплено в распоряжении Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р об утверждении Стратегии пространственного развития в РФ до 2025 года)

«городская агломерация» - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 250 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями;

"крупная городская агломерация" - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения 500 тыс. человек - 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями;

"крупнейшая городская агломерация" - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. 

Агломерация Сургут-Нефтеюганск

Сургуту в Стратегии пространственного развития РФ (с изменениями от 25.06.2022) отведена роль перспективного центра экономического роста субъектов Российской Федерации, в том числе образующие городские агломерации с численностью населения менее 500 тыс. человек.

Крупная городская агломерация Сургут-Нефтеюганск (далее- Сургутская аглмерация), в которую входят также два муниципальных района - Сургутский, Нефтеюганский, и город Пыть-Ях, находящийся в зоне влияния г.Нефтеюганска. Постоянная численность населения (с учетом переписи за 2020 год) крупной городской агломерации составляет 749 940 чел. (на 01.01.2023), из них:

г.Сургут – 406 938 чел. (54,2 %);

г.Нефтеюганск – 128 940 чел. (17,2%);

Сургутский район – 126 868 чел. (16,9%);

Нефтеюганский район – 47 014 чел. (6,3%);

г.Пыть-Ях – 40 180 чел. (5,4%).

Крупная городская агломерация Сургут-Нефтеюганск (– это система сближенных и экономически взаимосвязанных населенных пунктов, объединенных устойчивым трудовым, культурно-бытовым и производственными связями, а также общей социальной и торговой инфраструктурой. Наиболее наглядно территория Сургутской агломерации характеризуется ежедневными массовыми маятниковыми трудовыми ресурсами, что говорит об общем рынке труда и услуг.

Кроме того, данная территория может рассматриваться как единый узел с точки зрения внешнего транспорта, что является существенной характеристикой для района с постоянным притоком временного вахтового населения.

Сургутская агломерация обслуживается одним международным аэропортом имени Фармана Салманова, расположенным в городе Сургуте (после закрытия аэропорта в г.Нефтеюганске), одним основным железнодорожным терминалом, является единой сложносоставной системой перехода через реку Объ (единственный в пределах Ханты-Мансийского автономного округа-Югры).

Организационные механизмы, реализованные в крупной городской агломерации Сургут-Нефтеюганск

1.             Утверждено типовое соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в целях развития агломерации (постановление Правительства ХМАО от 11.03.2022 № 89-п).

2.             Подписано соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в целях развития крупной городской агломерации Сургут-Нефтеюганск (12.10.2022 № 01-12-899/2). Данное соглашение содержит:

- цели сотрудничества муниципальных образований;

-порядок принятия совместных решений;

-положение о Координационном совете, ключевой орган, принимающий решения по реализации агломерационных проектов.

3.             19/05/2023 состоялось первое заседание Координационного совета , на котором избран председатель на год, перечень агломерационных проектов и ответственные лица от каждого МО по каждому проекту. Всего в перечень включено 36 проектов по 10 сферам, из них инфраструктурных – 3, в сфере образования, культуры, воспитания молодежи и спорта - 29, безопасности – 3 и 1 в сфере ярмарочной деятельности.

Перспективы развития:

Исходя из того, что агломерация – форма постоянного сотрудничества муниципальных образований, основанная на едином планировании социально-экономического развития, основными задачами на ближайшую перспективу видится:

1) настроить агломерации в механизмы бюджетирования на федеральном и региональном уровне;

2) необходимость синхронизации документов стратегического планирования всех видов, принимаемых в муниципальных образованиях, входящих в крупную городскую агломерацию;

3) целесообразность развития агломерационного подхода в осуществлении на территории крупной городской агломерации мероприятий национальных проектов и региональных проектов, в том числе внедрение единых стандартов и решений «Умного муниципалитета».

Наиболее важным для жителей агломерации вопросом остается наличие единого стандарта и качества предоставления муниципальных услуг и услуг, оказываемых муниципальными организациями, а также организациями, предоставляющими услуги в сфере пассажирских перевозок, занятости, культуры, коммунального обслуживания и многих других сферах. 

Поставщики услуг населению, проживающему в агломерации. Примеры.

1. Опыт бизнеса Сургута и НКО в предоставлении услуг на территориях агломерации есть, и это опыт в сферах услуг спорта, образования (н-р, 7 лет, Кравчук, п.Солнечный),

2. Сургутский бизнес выражает желание стать поставщиками услуг на соседних территориях, при наличии следующих возможностей:

- наличия помещений;

- компенсация транспортных расходов;

- оказание помощи в информационной поддержке;

-налаживание партнерских отношений с государственными и муниципальными учреждениями (от Токаревой).

3. Бизнес предложил ввести новую меру поддержки, по аналогии с компенсацией за посещение детских садов, компенсацию расходов родителей за посещение ребенка в спортивной секции.

4. Бизнес готов обучать кадры на месте, в т.ч. посредством онлайн обучения.

5. «Летучий театр» создал совместный проект с музеем «Моя Россия – моя история» и предлагает транслировать через франшизу на др.регионы где есть филиалы музея.

6. Разработаны «дорожные карты» по вхождению бизнеса в другие муниципалитеты ХМАО, оказывающих услуги допобразования (Лингва).

Резюмируя, поставщики услуг ждут заказ от муниципалитетов, вошедших в агломерацию, для дальнейшей своей экспансии и предоставлении услуг, в т.ч. с целью, если учитывать региональные задачи – выравнивания потребительского спроса, повышения социального эффекта, если учитывать задачи бизнеса – масштабирование бизнеса, получения прибыли, ведь у бизнеса существует немало преимуществ, один из которых – гибкость и экономия.

Практики других агломераций

16.11.2022 в Екатеринбурге состоялась стратегическая сессия форума «Города России 2030», на котором определились пилотные площадки - Екатеринбург, Краснодар и Нижний Новгород, где будут апробироваться долгосрочные планы развития агломераций. По словам Минэкономразвития, их стратзадача- переход и формирование новой парадигмы пространственного планирования. Креативная экономика, человеческий капитал, технологическая повестка и наука становятся более важным ресурсом. Агломерационные процессы в ближайшее время будут только нарастать. Приоритетные проекты, отобранные по результатам прогнозирования и планирования в агломерация должны стать точками поддержки, в т.ч. приоритетами федеральной поддержки. Это первый шаг, который фактически привязать решению к выделению денег.

Ближайшие наши соседи – это Екатеринбург. Городскую агломерацию они презентовали на Форуме стратегов в Санкт-Петербурге в 2021 году. Опыт интересен с точки зрения практической реализации проектов, и как вы правильно отметили, финансовые вопросы тоже стоят на повестке дня.