I. ВВЕДЕНИЕ

Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. No 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее соответственно – Указ No 474, национальные цели развития) определены пять национальных целей развития:

а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
б) возможности для самореализации и развития талантов;
в) комфортная и безопасная среда для жизни;
г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация.

В рамках каждой национальной цели развития Указом No 474 установлены целевые показатели, характеризующие ее достижение в 2030 году.

Открыть полный текст документа

Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (далее – Единый план) сформирован в соответствии с поручением Президента Российской Федерации и определяет стратегические приоритеты Правительства Российской Федерации по достижению национальных целей развития и целевых показателей, характеризующих их достижение, на ближайшие 10 лет.

Исходная точка формирования Единого плана

В 2020 году Российская Федерация, как и весь мир, оказались перед лицом глобального вызова, связанного с распространением новой коронавирусной инфекции. Жесткие карантинные ограничения привели к беспрецедентному падению мировой экономики (-3,3%, по оценке МВФ). В крупнейших развитых странах снижение ВВП в 2020 г. было существенно больше, чем в период мирового финансового кризиса 2008–2009 гг., а в ряде стран стало рекордным за всю послевоенную историю (США -3,5%, Испания -11,0%, Италия -9,2%, Франция -8,3%, Германия -5,0%, Япония -4,8%).

Экономика России продемонстрировала относительно небольшой по сравнению с развитыми странами спад в 2020 году (-3%) и быстрое восстановление (допандемийный уровень был достигнут уже во втором квартале 2021 года).

Это было следствием нескольких факторов. Во-первых, значительную роль сыграло своевременное смягчение Банком России денежно-кредитной политики:

ключевая ставка была снижена в общей сложности на 2 п.п. (до 4,25%), наиболее активный период снижения пришелся на апрель – июнь 2020 года. Контрциклические эффекты одновременного смягчения бюджетной и денежно- кредитной политик взаимно усилили друг друга.

Во-вторых, Правительством Российской Федерации поэтапно вводились антикризисные меры и меры по восстановлению экономики. Они были направлены, прежде всего, на поддержку доходов населения, а также снижение текущих издержек бизнеса для высвобождения средств на выплату заработной платы. Был задействован широкий спектр инструментов – прямые выплаты гражданам и субъектам МСП, отсрочки по налоговым и страховым взносам, арендной плате, льготные кредитные программы. В условиях снижения доходов в 2020 году бюджетные расходы не сокращались, а увеличивались.

В-третьих, относительно невысокая по сравнению с развитыми экономиками доля услуг в ВВП России в данном случае сыграла в плюс.

Благодаря комплексу принятых антикризисных мер и мер по восстановлению экономики, а также обеспеченной макростабильности удалось не только сохранить здоровье граждан и эпидемиологическое благополучие, но и достаточно быстро восстановить ритм экономической и социальной жизни, возобновить очное обучение без увеличения рисков для здоровья детей и семей, где они воспитываются. В то время, как в мире один за другим объявили 2-й и 3-й локдауны, России не пришлось идти на такие жесткие меры.

В то же время, распространение коронавирусной инфекции объективно отбросило Российскую Федерацию с траектории развития, направленной на достижение национальных целей развития, установленных в 2018 году. Указ No 474, с одной стороны, обеспечил преемственность, а с другой – уточнил и конкретизировал цели с учетом новых положений Конституции Российской Федерации, накопленного опыта работы, более долгосрочного горизонта планирования (до 2030 года). Реализация Единого плана обеспечит возврат к траектории устойчивого экономического роста и роста доходов населения, а также достижение национальных целей развития.

Единый план включает как уже принятые решения – национальные проекты и государственные программы Российской Федерации, так и новые инициативы социально-экономического развития Российской Федерации (далее – стратегические инициативы). 42 стратегические инициативы были разработаны в январе – июне 2021 года в рамках рабочих групп, возглавляемых заместителями Председателя Правительства. В группы входили все федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, эксперты, представители бизнес-сообщества. В результате этой работы были получены 42 детально проработанных проекта – с конкретными целями, результатами для граждан и бизнеса, проработанным набором мероприятий и графиком их реализации, бюджетом, организационной структурой, системой оценки рисков и обратной связи. Стратегические инициативы обеспечивают, прежде всего, институциональные изменения, фронтальное повышение гибкости и эффективности. Они дают старт, создают условия для дальнейшего развития за счет внебюджетных источников (для технологических, инфраструктурных, инвестиционных и предпринимательских инициатив), а также для деятельности бюджетной сферы на новых принципах и с новыми параметрами эффективности (социальные инициативы).

Вызовы ближайшего десятилетия

На горизонте ближайшего десятилетия Российской Федерации придется столкнуться с рядом вызовов, формирующих как ограничения, так и новые возможности для развития. Национальные цели развития отвечают на эти вызовы, а Единый план определяет конкретные действия в рамках такого ответа.

Важнейшим фактором развития на ближайшие 10 лет станут демографические вызовы. В силу объективных демографических трендов в ближайшие несколько лет население Российской Федерации будет сокращаться. Необходимо переломить эту тенденцию и обеспечить к 2030 году рост численности населения за счет стабилизации рождаемости, снижения смертности и обеспечения качественного миграционного прироста.

С учетом общемирового тренда на снижение рождаемости с ростом благосостояния стабилизация рождаемости потребует дальнейшего улучшения инфраструктуры для семей с детьми. Помимо традиционной инфраструктуры – детские сады, школы, медицина – возрастет спрос на качественную досуговую и туристическую инфраструктуру, а также инфраструктуру дополнительного образования, выявления и развития талантов.

Для обеспечения роста продолжительности жизни в здравоохранении необходимо обеспечить сочетание доступности (в том числе территориальной) базовой медицинской помощи, первичного звена, повышения качества диагностики (в том числе за счет развития телемедицины) и доступности высокотехнологичной помощи. Но проблема не решается исключительно медицинскими методами – необходимо обеспечение санитарно- эпидемиологического благополучия населения, продвижение здорового образа жизни, в том числе создание условий и стимулов для приверженности граждан здоровому питанию, отказу от вредных привычек, занятия спортом всех возрастных категорий.

Продолжительность жизни – один из важнейших индикаторов качества жизни людей. В России продолжит расти доля населения старших возрастов, в том числе за счет возврата на траекторию увеличения продолжительности жизни. Соответственно, расширится потребность в инфраструктуре, соответствующей потребностям населения старших возрастов – как традиционной для этого поколения инфраструктуре здравоохранения и социального обеспечения, так и прежде не востребованной в таких масштабах досуговой, образовательной, туристической.
Сокращение в долгосрочной перспективе населения в трудоспособном возрасте – в результате объективных демографических трендов, создает новые требования к рынку труда, а также потребность в миграционной политике, ориентированной на качественный миграционный прирост и успешную социально-культурную адаптацию мигрантов, на повышение привлекательности России как страны для миграции (в том числе за счет поддержки изучения русского языка за рубежом).

Реализация Единого плана будет происходить в условиях серьезных структурных изменений мировой и российской экономики, вызванных, в том числе, изменениями потребительских предпочтений, а также новым балансом между глобализацией и регионализацией экономики. «Пост-ковидный» мир окажется иным, но характер таких структурных изменений в настоящий момент до конца неясен. Соответственно, важно не столько предсказать такие изменения, сколько уметь эффективно к ним адаптироваться. Возможное снижение спроса на традиционные товары российского экспорта должно компенсироваться встраиванием в новые цепочки создания добавленной стоимости, выходом на новые экспортные товарные и географические рынки, расширением экспорта услуг (медицинских, образовательных, туристических). Кроме того, важнейшим фактором устойчивого роста является высокий уровень инвестиционной активности, снятие инфраструктурных ограничений, прежде всего, транспортных и энергетических, для возможностей гибкого и эффективного развития экономики. Неопределенность мировой геополитической ситуации определяет также необходимость развития импортозамещения.

Усиливается волатильность и угроза макростабильности в мировом масштабе – проблемы вызваны накоплением государственного и частного долга, мягкой кредитно-денежной политикой на протяжении длительного времени, рисками финансовых пузырей из-за дешевых заимствований и избыточной ликвидности, а также ускорением мировой инфляции. В таких условиях России особенно важно сохранять макростабильность, снижать зависимость нашей экономики от колебаний мировой конъюнктуры.

Серьезный вызов дальнейшего развития – технологический. Переход предприятий и организаций на удаленную работу, требования по самоизоляции в 2020 году привели к ускоренной цифровизации как в государственном, так и в частном секторе. Сложившаяся ситуация показала прямую зависимость широкого внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере и скорости адаптации к новым вызовам как системы управления, так и реального сектора. Цифровизация должна стать драйвером улучшения качества жизни каждого человека, технологического прорыва, роста производительности труда в экономике, повышения эффективности государственного сектора, обеспечения сервисного характера государства.

Резко усилилась борьба за технологическое лидерство, наиболее ярко проявившаяся в технологическом противостоянии между США и Китаем (продвижение стандарта 5G, ограничение доступа китайским компаниям на американский рынок и т.п.). Наша задача – не просто не отстать в гонке технологий, но найти и развить те ниши, где мы можем занять передовые позиции. Критически необходимым является развитие сквозных технологий, а также инфраструктурное обеспечение технологического развития – все это создаст условия принципиально нового качества устойчивого экономического роста за пределами периода восстановления. Развитие фундаментальной и прикладной науки, кадрового потенциала сферы научных исследований и разработок, повышение результативности научной деятельности – необходимое условие долгосрочного технологического развития.

Технологическое развитие в свою очередь формирует новые требования к условиям для раскрытия таланта каждого человека. Спрос на доступное и качественное образование всех уровней формируется как со стороны экономики, так и со стороны граждан. Это касается как традиционного, так и различных форм дистанционного и смешанного образования. С учетом скорости технологических изменений критичным является развитие дополнительного образования в разных формах и разных уровней для людей всех возрастов.

Важным вызовом является повышение требований к комфорту и безопасности среды для жизни. Технологическое развитие, создающее возможности для гибкой и удаленной занятости, общий рост благосостояния формирует новые требования к качеству и комфортности жилья, качеству городской среды, экологии, развитию культурной и досуговой среды.

Экологические вызовы как в глобальном масштабе, так и в национальном, включая потребность в эффективной системе обращения с твердыми бытовыми отходами, определяют необходимый набор действий не только собственно в экологической, но и в экономической, социальной, образовательной сферах.

Климатическая повестка и вопросы низкоуглеродного развития будут способствовать долгосрочным изменениям глобальной структуры производства и потребления, снижению спроса на традиционные товары российского экспорта – нефть и уголь. Для России это, с одной стороны, создает риск снижения экспорта (в том числе неэнергетического), а с другой – мощный стимул к технологической перестройке промышленности, энергетики и транспорта, к инвестициям в проекты по снижению выбросов, включая проекты по лесовосстановлению.

Еще один вызов – запрос на социальную справедливость, снижение уровня бедности. Экономический рост должен приносить видимые результаты для всех групп населения – увеличение доходов, повышение качества жизни. Повышение адресности социальной помощи, в том числе за счет цифровизации, целенаправленная политика по ускоренному росту доходов низкодоходных групп населения, являются необходимыми условиями для ответа на этот вызов. Сокращению бедности будет также способствовать рост занятости населения при сокращении численности низкооплачиваемых рабочих мест.

По мере повышения уровня социально-экономического развития растут требования граждан к качеству государственных услуг, в целом к качеству жизни – жилью, городской среде, медицине, образованию. Рост запросов в некоторых случаях опережает скорость изменений. Соответственно, встает задача соответствия запросам, ориентации на потребности граждан, максимальной эффективности - необходимо не просто повышать объемы оказания услуг со стороны государства и бюджетной сферы, но и радикально повышать их качество и доступность на всей территории страны. Цифровые технологии создают новые возможности – государственные услуги могут стать максимально незаметными, не обременяющими ни граждан, ни бизнес, встроенными в процессы. Кроме того, цифровизация повышает доступность услуг при условии преодоления «цифрового неравенства», обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет») на всей территории страны.

Территориальные различия в уровне жизни – еще один вызов. Высокое качество жизни должно быть обеспечено на всей территории страны. Проблема не решается перераспределением ресурсов – необходимо появление и развитие новых центров экономического роста. Ключевое условие эффективного развития регионов в среднесрочной перспективе – наращивание собственной доходной базы. Федеральные проекты должны быть катализатором проектов региональных.

Дополнительный эффект дает усиление межрегиональных связей и улучшение связанности центров экономического роста между собой. Это обеспечивает как дополнительное развитие самих центров, так и территорий между ними.

Повышение транспортной связанности территории страны будет способствовать экономическому росту и за счет повышения мобильности населения – движения рабочей силы, развития внутреннего туризма, территориальной доступности различных услуг.

Основные положения Единого плана

В ходе реализации Единого плана будет решаться как краткосрочная задача возвращения на устойчивую траекторию экономического роста и роста доходов населения, обеспечивающую реализацию национальных целей развития, так и собственно долгосрочная задача движения по этой траектории в условиях «пост-ковидной» экономики – существенно изменившейся и продолжающей меняться внешней среды.

Для решения этих задач в Едином плане:

определена траектория достижения национальных целей развития – по годам определены целевые значения показателей, характеризующих достижение национальных целей развития; 

 выделены факторы, влияющие на достижение каждой из национальных целей развития, находящиеся в рамках возможностей управления со стороны Правительства Российской Федерации. Совокупность факторов для каждого целевого показателя отвечает критерию полноты, то есть описывает все основные направления, по которым Правительство обеспечивает достижение этого целевого показателя. Сформирована система индикаторов, характеризующих факторы достижения национальных целей развития;

по факторам сформированы комплексы мероприятий – структурные элементы государственных программ Российской Федерации и национальных проектов (федеральные и ведомственные проекты, комплексы процессных мероприятий), а также иные документы. Детальное описание инструментов, показателей и ресурсов для достижения национальной цели развития определяется в указанных документах. В Едином плане описаны основные характеристики комплексов мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития, реализуемых в рамках соответствующих документов;

 определено региональное измерение работы по достижению национальных целей развития, включая описание роли и механизмов включения субъектов Российской Федерации в эту работу, описание особенностей и приоритетов работы по достижению национальных целей развития на отдельных территориях, региональные линейки показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. No 681), соответствующих на региональном уровне показателям, характеризующим достижение национальных целей.

Единый план является основой для формирования информационной системы мониторинга достижения национальных целей развития (далее – Система мониторинга). Система мониторинга агрегирует данные из систем мониторинга государственных программ и национальных проектов о конкретных мероприятиях, объемах их финансирования, текущих значениях показателей достижения национальных целей на федеральном и региональном уровнях. Такая система позволит обеспечить мониторинг не только непосредственно ход достижения национальных целей развития, но и выявлять и анализировать причины отклонений, своевременно корректировать необходимые действия и мероприятия как на федеральном, так и на региональном уровне.

Система управления работой по достижению национальных целей

Достижение национальных целей развития требует формирования современной, гибкой и эффективной системы управления.

Основным предметом управления является реализация мероприятий, направленных на достижение национальных целей, которые реализуются как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. В реализацию мероприятий вовлечен также широкий круг заинтересованных лиц, включая бизнес, общественные организации. Мероприятия в рамках обозначенных в Едином плане документов формируются в рамках бюджетного цикла, они полностью обеспечены ресурсами на плановый период.

Основным принципом управления является ориентация на общественный результат для людей, достижение показателей национальных целей развития. Для реализации этого принципа формируется современная цифровая среда, позволяющая осуществлять мониторинг и контроль, в том числе общественный, на ежеквартальной и ежемесячной основе, выявлять отклонения от траектории достижения национальных целей развития, анализировать их причины и принимать своевременные меры по корректировке способов достижения национальных целей развития, оценивать удовлетворенность граждан действиями Правительства Российской Федерации. Ориентация на результат предполагает также создание системы управления рисками – их своевременное выявление и формирование мер по их предотвращению / смягчению последствий.

Персональную ответственность за достижение показателей, характеризующих национальные цели развития, несут профильные заместители Председателя Правительства Российской Федерации. Они же будут осуществлять управление процессом достижения показателей, характеризующих национальные цели развития, обеспечивая координацию всех действий, в том числе в территориальном разрезе. 

При реализации мероприятий по достижению национальных целей развития осуществляется взаимодействие с широким кругом заинтересованных сторон–бизнесом, экспертным сообществом, общественными организациями и др. Эффективная коммуникация со всеми участниками и заинтересованными лицами, получение обратной связи и управление по ожиданиям граждан, своевременное реагирование на проблемы людей, необходимая корректировка инструментов и методов достижения целей развития – важнейшая задача в процессе управления достижением национальных целей развития.

Важнейшую роль в работе по достижению национальных целей развития играют субъекты Российской Федерации. Комиссии Государственного совета Российской Федерации во взаимодействии с профильными заместителями Председателя Правительства Российской Федерации определяют приоритетные мероприятия по достижению национальных целей развития, осуществляют мониторинг, координацию деятельности на региональном уровне, учитывая региональные особенности, которые имеет достижение национальных целей развития, обеспечивают сбор обратной связи о реализации задач и достижении целей. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за реализацию национальных целей развития на своей территории. Аналогичную ответственность несут главы органов местного самоуправления. Целевые значения показателей достижения национальных целей развития на региональном уровне – показателей оценки деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации – устанавливаются в Едином плане.

Механизм управления достижением национальных целей развития предполагает сочетание стратегического видения и достаточной оперативной гибкости. Единый план содержит только верхнеуровневую систему показателей и основные задачи (факторы и описание требуемых действий внутри них). Детализация задач, мероприятий, инструментов, а также индикаторов содержится в национальных проектах и государственных программах, региональных проектах и государственных программах регионов. Для повышения эффективности управления на федеральном уровне проведена реформа системы управления государственными программами – изменены порядок их формирования, исполнения, мониторинга и контроля, – в целях обеспечения их прямой связи с работой по достижению национальных целей развития.

Оперативное управление возможно только на основании современных цифровых технологий, поэтому единая информационная система мониторинга достижения национальных целей развития является неотъемлемым продолжением Единого плана.

Для обеспечения оперативной гибкости Единый план корректируется один раз в год, корректировка увязана с бюджетным процессом.

В 2021 году конкретные установлены фактические показатели на 2020 год и целевые на 2021–2024 года. Ежегодно детализация целевых показателей сдвигается на 1 год вперед. Одновременно с учетом результатов работы и оценки эффективности возможна корректировка других элементов Единого плана.

Открыть полный текст документа